Inhaltsübersicht
I. Begriff
II. System
des Sozialrechts
III. Die
einzelnen Zweige und die Definition des Sozialrechts
IV. Rechtsschutz
im Sozialrecht
V. Kritik
am Sozialrecht und dessen Zukunft
I. Begriff
Der Begriff „ Sozialrecht “ ist missverständlich, mehrdeutig
und schillernd. Er könnte dahin missverstanden werden, als ob „ Sozialrecht “ der
das soziale Zusammenleben schlechthin regelnde Teil des Rechts wäre. Im
rechtswissenschaftlichen Sprachgebrauch sind drei unterschiedliche Verwendungsweisen
des Begriffes zu finden: die durch den sozialen Gedanken – Schutz des
Schwächeren – geprägten Teile des Rechts (vgl. Radbruch, 1957,
S. 35), ein drittes Teilgebiet des Rechts neben dem Privatrecht einerseits und
dem öffentlichen Recht andererseits (Gierke, von, 1889;
Gurvitch, 1931;
Ven, van der,
1972, S. 167 ff.; Kaufmann, 1994,
S. 92), oder ein eigenes Rechtsgebiet, das die Sozialleistungen zum Gegenstand
hat.
Nachfolgend wird „ Sozialrecht “ (umfassend zur
Begriffsgeschichte Schmid, 1981)
als rechtssystematischer Begriff verstanden. Er bezeichnet das Rechtsgebiet,
welches die Gewährung und Finanzierung von Sozialleistungen zum Gegenstand hat.
„ Sozialrecht “ regelt nicht das soziale Zusammenleben schlechthin. Denn dieses
ist Gegenstand des gesamten Rechts (Zacher, 1993b,
S. 257). „ Sozialrecht “ ist auch nicht mit sämtlichen, vom sozialen Gedanken
geprägten Teilen des Rechts bedeutungsgleich. Regelungen, die den Schwächeren
schützen sollen, finden sich vielmehr in zahlreichen Rechtsgebieten (dazu Hippel, von, 1982):
Schuldner-, Mieter- oder Verbraucherschutz (Weitnauer, 1975;
Eichenhofer, 1996,
S. 857), ein dem Schutz der Arbeitnehmer verpflichtetes Arbeitsrecht, ein der
Resozialisierung von Tätern verpflichtetes Strafrecht, die Freistellung der
Geringverdiener von der Einkommenssteuer sowie der mit steigendem Einkommen
relativ wie absolut wachsende, progressive Einkommenssteuertarif als Beispiele
für ein „ soziales Steuerrecht “ (vgl. Lehner, 1993),
bis hin zur Prozesskosten- und Beratungshilfe, Unpfändbarkeitsanordnungen für
lebensnotwendige Sachen und die der Existenzsicherung dienenden Forderungen als
Beispiele für ein „ soziales Prozessrecht “ . Durch „ soziales Recht “ wird der
soziale Gedanke bei der Regelung von Rechtsmaterien zur Geltung gebracht, die
ihrerseits nicht den Schutz des Schwächeren bezwecken.
Dem Sozialrecht als eigenständigem Rechtsgebiet ist der
Schutz des Schwachen Leitmotiv und Leitbild (Wannagat, 1965,
S. 170). Im Gegensatz zu allen anderen Rechtsgebieten wurde das Sozialrecht
geschaffen und ist deshalb geradewegs dazu bestimmt, den Schwachen zu schützen.
Der soziale Gedanke ist Grund und Grenze des Sozialrechts. Das Sozialrecht ist
daher eine Teilmenge des sozialen Rechts, das seinerseits eine Teilmenge des
Rechts ist. Das in diesem Sinne verstandene Sozialrecht steht nicht jenseits
von Privat- und öffentlichem Recht, sondern bildet vielmehr ein Teilgebiet des
öffentlichen Rechts, das im Wesentlichen die öffentlich-rechtliche
Leistungsverwaltung normiert. Es steht damit im Gegensatz zu den verschiedenen
Erscheinungsformen der öffentlichen Eingriffsverwaltung von der Steuer-, Wehr-
bis hin zur Wirtschaftsverwaltung. Während diese durch staatliche Verbote mit
Erlaubnisvorbehalt geprägt ist, wird jene durch staatliche Leistungspflichten
gekennzeichnet.
II. System des
Sozialrechts
1. Sozialrecht und Sozialgesetzbuch
Während anderen Staaten das sprachliche Pendant zum deutschen
Wort „ Sozialrecht “ – z.B. social law, diritto sociale oder derecho social –
entweder fehlt oder einen anderen Sinn hat (so bedeutet „ droit social “ in
deutscher Terminologie: das Arbeits- und das Sozialrecht; vgl. Schmid, 1981,
S. 52 ff.; Weidner, 1959,
S. 698 ff.), geht der in Deutschland verbreitete Sprachgebrauch im Wesentlichen
auf den mit Beginn der 1970er Jahre und auch heute noch nicht vollständig
abgeschlossenen Versuch einer Kodifikation sämtlicher die Gewährung von Sozialleistungen
betreffenden Rechtsregeln in einem Gesetzbuch: dem Sozialgesetzbuch zurück
(dies ist der formelle Sozialrechtsbegriff; vgl. Zacher, 1993a,
S. 249 ff.). Dieses ist inzwischen in Teilen verabschiedet und in mehrere mit
römischen Zahlen gekennzeichnete Bücher untergliedert. Im Jahre 2005 sind
folgende Bücher des Sozialgesetzbuches in Geltung: Allgemeiner Teil des
Sozialrechts (SGB I), Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II),
Arbeitsförderung (SGB III), Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung
(SGB IV), Krankenversicherung (SGB V), Rentenversicherung (SGB VI),
Unfallversicherung (SGB VII), Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII),
Behindertenrecht (SGB IX), Verwaltungsverfahren (SGB X),
Pflegeversicherung (SGB XI) und Sozialhilfe (SGB XII).
Die einführende und einleitende Bestimmung dieser
Kodifikation lautet (vgl. § 1 Abs. 1 SGB I): „ Das Recht des Sozialgesetzbuches
soll zur Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicherheit
Sozialleistungen ? gestalten. “ Regelungsgegenstand des Sozialrechts sind – also
– die Sozialleistungen; Regelungsimpuls ist dabei die Förderung sozialer
Gerechtigkeit und Regelungsziel ist die Verwirklichung sozialer Sicherheit. Der
Begriff der Sozialleistungen wird in § 11 SGB I zwar als Oberbegriff für
Dienst-, Sach- und Geldleistungen exemplifiziert, indes nicht definiert. Der
Begriff erschließt sich jedoch aus den §§ 2 – 10 SGB I: Sozialleistungen
sind danach die Geld-, Dienst- oder Sachleistungen, die ein Träger öffentlicher
Gewalt dem Einzelnen schuldet. Die Rechtsgründe für solche Leistungspflichten
sind in den §§ 3 – 10 SGB I aufgeführt: Bildungs- und Arbeitsförderung,
Sozialversicherung (= Kranken-, Pflege-, Unfall-, Rentenversicherung),
soziale Entschädigung (z.B. Leistungen der Soldatenversorgung oder
Gewaltopferentschädigung), Minderung des Familienaufwands (Kinder- und
Erziehungsgeld), Wohngeld, Jugend- und Sozialhilfe oder Eingliederung von
Behinderten. Das SGB setzt voraus, dass sich der Begriff „ Sozialleistungen “ nur
auf die Leistungen öffentlicher Träger beschränkt, indes nicht die ebenfalls
sozial motivierten Leistungen privater Wohlfahrtsverbände (Suppenküchen,
Kleiderspenden, Müttergenesungswerk) oder der Arbeitgeber (Betriebsrenten,
Ferienheimplätze oder Kindergärten) umschließt. Gegenstand des Sozialrechts ist
daher mit Ausnahme des Subventions- und Beamtenrechts das Recht der
öffentlichen Leistungsverwaltung, welches seinerseits ein zentraler Teil des
besonderen Verwaltungsrechts bildet (vgl. auch Ruland, 2003,
S. 779 ff.; Schnapp, 2000,
S. 798 ff.).
2. Ziele des Sozialrechts
Impuls – d.h. Entstehungsgrund und gesetzgeberisches Motiv –
für sozialrechtliche Regelungen ist das Streben nach sozialer Gerechtigkeit. Dieser Begriff ist unklar und höchst
umstritten. Skeptiker sehen darin eine „ nichtssagende Formel “ (Hayek, von, 1977,
S. 23) – ja die Anmaßung zur Korrektur der Verteilungsergebnisse der
Marktwirtschaft (Hayek, von, 1977,
S. 30; Hayek, von, 1971,
S. 366 ff.). Andere sehen darin eine Ausformung des Rechts- oder Sittengebots
der Brüderlichkeit (vgl. Zacher, 1993c,
S. 308 ff.; vgl. auch Titmuss, 1974,
S. 26: Sozialpolitik ist danach „ action-oriented “ , „ problem-oriented “ , „ a
positive instrument of change “ , „ an unpredictable, incalculable part of the whole
political process “ ) oder Solidarität – Ausdruck gegenseitiger Verbundenheit der
Menschen untereinander und wechselseitiger Verantwortlichkeit im Füreinander
Einstehen (Wannagat, 1987,
S. 773, 787 ff.), letztlich die Folgerung aus dem Prinzip der
Sozialstaatlichkeit (Art. 20, 28 GG), das den Staat zu aktiver Sozialgestaltung
ermächtigt und anhält.
Die Zielvorstellung der sozialen Gerechtigkeit wird in § 1
Abs. 1 Satz 2 SGB I umrissen: Sozialrecht soll „ dazu beitragen, ein
menschenwürdiges Dasein zu sichern, gleiche Voraussetzungen für die freie
Entfaltung der Persönlichkeit ? zu schaffen, die Familie zu schützen und zu
fördern, den Erwerb des Lebensunterhalts durch eine frei gewählte Tätigkeit zu
ermöglichen und besondere Belastungen des Lebens ? abzuwenden oder
auszugleichen “ . Hierin äußert sich das klassische Anliegen der Gerechtigkeit,
jedem Einzelnen das ihm Gemäße zuzuwenden (Justitia est constans ac perpetua
voluntas ius suum quique tribuens [Satz 1 der Institutionen des Gaius]). Ferner
formuliert wird das Ziel des Sozialrechts vom Boden einer „ funktionalen Theorie
des Sozialstaats “ (dazu Höffe, 1987,
S. 469 ff.; Kramer, 1992,
S. 102 ff.; Rawls, 1977,
S. 104 ff.). Danach hat der Staat die Rahmenbedingungen für die Entfaltung der
Freiheitsrechte des Einzelnen zu schaffen, namentlich Menschenwürde,
Handlungsfreiheit, Familie und Erwerbsfreiheit (Art. 1, 2, 6, 12 GG) zu
sichern. Diese Aufgabe umschließt die Schaffung von Sozialleistungen. Aus der
in §§ 3 – 10 SGB I enthaltenen Aufzählung von sozialrechtlichen
Institutionen folgt, dass das Sozialrecht unterschiedlichen Leitbildern von
Gerechtigkeit verpflichtet ist (hierzu Zacher, 1993c,
S. 308 ff.) – nämlich der Beförderung von Bedarfsgerechtigkeit (§§ 7 ff. SGB
I), Chancengerechtigkeit (§§ 3, 6, 10 SGB I) sowie der Leistungs- und Besitzstandsgerechtigkeit
(§§ 4 f. SGB I). Soziale Gerechtigkeit lässt sich also nicht auf ein
Leitbild reduzieren. Sie verlangt vielmehr nach einer Kombination und Bündelung
unterschiedlicher Leitbilder. Das Sozialrecht entwickelterer Staaten weist daher
eine beachtliche Vielschichtigkeit und Gestaltungsvielfalt auf. Auch im
internationalen Vergleich herrschen in den einzelnen nationalen Sozialrechten
unterschiedliche Gerechtigkeiten vor: Die Bedarfsgerechtigkeit prägt den
liberalen Sozialstaat angelsächsischer Prägung, die Chancengerechtigkeit leitet
den skandinavischen, sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaat und die Leistungs-
und Besitzstandsgerechtigkeit prägt den konservativen, korporatistischen
Wohlfahrtsstaat Kontinentaleuropas.
3. Sozialrecht und soziale Sicherheit
Sozialrecht hat soziale Sicherheit zu verwirklichen. Dieser
Begriff ist – im Unterschied zum Begriff „ Sozialrecht “ – weltweit verbreitet
(vgl. Kaufmann, 1973).
Er wurde 1935 von Franklin D. Roosevelt geprägt (Eichenhofer, 1990,
S. 16 f., 54 ff.), während des 2. Weltkrieges als Kriegsziel der Alliierten in
der Atlantik-Charta (1941) proklamiert und als „ freedom from fear and want “ (=
Freiheit von Furcht und Not) umschrieben, fand Eingang in die
Prinzipienerklärungen und Übereinkünfte der IAO
und kennzeichnet wesentliche Partien des Sozialrechts von Europarat und EU. Der
Begriff verheißt Daseinssicherung bei Bedürftigkeit, Einkommenssicherung bei
Eintritt sozialer Risiken (Krankheit, Erwerbsunfähigkeit, Unfall, Alter, Tod
des Elternteils oder Ehegatten) oder im Falle von Sonderopfern für die
staatliche Gemeinschaft und die öffentliche Förderung des Einzelnen und seiner
Familie: „ So lebt der moderne Mensch nicht nur im Staat, sondern auch vom
Staat “ (Forsthoff, 1968,
S. 145, 149; Heclo, 1974,
S. 1 ff.). Der Staat ist zum Garanten der Daseinssicherung für eine wachsende
Zahl seiner Bewohner geworden, weil ihm aufgetragen ist, soziale Sicherheit zu
verwirklichen.
Soziale Sicherheit
steht nicht im Dienste sozialer Gleichheit. Die soziale Ungleichheit ist für
alle differenzierten, auf Individualfreiheiten gründenden Gesellschaften Voraussetzung
und Folge ihrer Existenz. Ein Staat, der vollkommene Gleichheit schaffen
wollte, müsste sämtliche Freiheiten beseitigen (Dahrendorf, 1966).
Der Gebrauch von Freiheit setzt individuelle Unterschiede voraus und führt zu
Ungleichheiten. Soziale Sicherheit schützt in einer auf dem Tauschverkehr
beruhenden Wirtschafts- und Rechtsordnung so diejenigen, die aus eigener Kraft
ihren Lebensunterhalt nicht bestreiten könnten. Soziale Sicherheit und
Sozialrecht beruhen auf der Annahme (vgl. dazu grundlegend: Zacher, 1982,
S. 329 ff.), dass jeder Erwachsene gehalten ist, seinen Lebensunterhalt durch
Teilnahme am Tausch- und Wirtschaftsverkehr zu bestreiten. Soziale Sicherheit
bedeutet vor diesem Hintergrund, dass durch Sozialleistungen diejenigen zur
Bestreitung ihres Lebensunterhalts befähigt werden sollen, die aus sozial
anerkennenswerten Gründen keine Erwerbstätigkeit ausüben können: die Kranken,
Erwerbsunfähigen, Alten, Arbeitslosen, Unfall-, Kriegs- oder Verbrechensopfer,
Studenten, Erzieher von Kleinkindern. Soziale Sicherheit bedeutet darüber
hinaus, dass jedermann – in Gestalt von Sozial- oder Jugendhilfe – von der
Gesellschaft eine Mindestsicherung erhält, hierfür aber im Gegenzug bei
Arbeitsfähigkeit der Gesellschaft Arbeit schuldet. Soziale Sicherheit und
Sozialrecht schaffen damit für jedermann Daseinssicherheit, weil die
Bedarfsdeckung von der individuellen Erwerbsfähigkeit unabhängig ist. Der
Einzelne ist auch gesichert, falls er nicht arbeiten kann: „ Welfare
institutions should be understood as risk management systems “ (Giddens, 1994,
S. 137).
III. Die einzelnen Zweige
und die Definition des Sozialrechts
1. Die alte Trias: Fürsorge, Versorgung,
Versicherung
Das Sozialrecht, das in Ausprägung des sozialen Gedankens den
Schwachen schützt und unterschiedlichen Leitbildern der Gerechtigkeit
verpflichtet ist, weist notwendig eine komplexe Struktur auf. Sie wird im
System des Sozialrechts zum Ausdruck gebracht und dargestellt. So werden manche
Sozialleistungen einseitig, andere hingegen nur aufgrund einer an den Träger
erbrachten Gegenleistung gewährt. Manche Sozialleistungen sind auf den
individuell-konkreten Bedarf (z.B. eine Heilbehandlung), andere dagegen auf den
typisierend-abstrakten Bedarf des Empfängers (z.B. das Kindergeld)
zugeschnitten. Unter den Sozialleistungen bestehen folglich Unterschiede in den
Voraussetzungen und Kriterien der Leistungsbestimmung. Diese Unterschiede
wurden in dem historisch überkommenen (Bogs, 1955,
S. 15 ff.) Systematisierungsversuch zum Ausdruck gebracht: Danach besteht das
Sozialrecht aus einer Trias von Leistungszweigen – nämlich der
(Sozial-)Fürsorge, der (Sozial-)Versorgung und der (Sozial-)Versicherung:
Fürsorge bedeutet die einseitige konkrete Hilfe, Versorgung die einseitige
abstrakte Hilfe (= Hilfe in einer typischen Notlage) und die Versicherung ist
die abstrakte Hilfe aufgrund einer erbrachten Vor- oder Gegenleistung.
Diese Systematik gab einen vollständigen und grundsätzlich
auch zutreffenden Überblick über das Sozialrecht der ersten Hälfte des 20.
Jahrhunderts, in der es jedenfalls in Deutschland eine von Stadt und Landkreis
(Kommune) getragene Sozialfürsorge, eine vom Staat getragene
Kriegsopferversorgung und eine in die Zweige Kranken-, Renten- und
Unfallversicherung untergegliederte, dem Risikoausgleich wie dem sozialen
Ausgleich verpflichtete, von den Solidarverbänden der Arbeitnehmer und
Arbeitgeber getragene Sozialversicherung
gab. Im Zuge der weiteren Ausdifferenzierung des Sozialrechts in der jüngsten
Vergangenheit gibt diese Trias indessen kein umfassendes Bild mehr über den
Zustand des gegenwärtigen Sozialrechts. Außerdem sind die Bezeichnungen
Versicherung, Versorgung und Fürsorge teils mehrdeutig (von Versorgung spricht
man auch bei der Beamtenversorgung), teils sprachlich missglückt (so evoziert
der Begriff Fürsorge die Objektstellung des Empfängers).
2. Die das SGB leitende Systematik: Vorsorge,
Entschädigung, Förderung und Hilfe
Im Zusammenhang mit der Verabschiedung des SGB wurde deshalb
von Hans F. Zacher (Zacher, 1993b,
S. 257 ff.; dazu Eichenhofer, 1998,
S. 328; vgl. ferner Waltermann, 2004,
Rn. 64 ff.) eine neue Systematik des Sozialrechts entwickelt. Sie erlaubt eine
umfassende Zusammenschau aller gegenwärtig in Deutschland bestehenden
Sozialleistungszweige. Sie untergliedert das Sozialrecht in vier Teilgebiete,
die sich in Leistungsgrund, Institutionen, Leistungsinhalt und Träger
unterscheiden: die Zweige sozialer Vorsorge, sozialer Entschädigung, sozialer
Förderung und sozialer Hilfe. Der Leistungsgrund bezeichnet den Zweck, der mit
der einzelnen Leistung verfolgt wird; die Institution kennzeichnet die einzelne
Leistungssparte; ferner wird unterschieden, ob der Leistungsinhalt
typisierend-abstrakt oder individuell-konkret bestimmt ist, und ob der Träger
ein Sondervermögen mit eigener Abgabenhoheit, der Staat, der die Leistungen aus
dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert, oder die Kommune ist. Systeme
sozialer Vorsorge sind in der Renten-, Kranken-, Pflege-, Unfall- und
Arbeitslosenversicherung ausgebildet. Sie werden von Sozialversicherungsträgern
verwaltet. Diese finanzieren sich weit überwiegend aus Beiträgen der
Versicherten. Die Rentenversicherung gewährt Leistungen im Alter, bei
Erwerbsunfähigkeit sowie beim Tod des Versicherten zugunsten von dessen
Hinterbliebenen – Witwen, Witwern und Waisen. Die Krankenversicherung
gewährleistet Ansprüche auf Krankenbehandlung (einschließlich zahnärztlicher Behandlung)
sowie Einkommensausgleich bei Krankheit. Die Krankenversicherung ist auch
Trägerin von Vorsorgemaßnahmen bei Schwangerschaft und Niederkunft und sie
trägt das Mutterschaftsgeld. Die Pflegeversicherung schützt im Pflegefall. Die
Unfallversicherung erbringt Leistungen bei arbeitsbedingten gesundheitlichen
Einbußen – namentlich bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten. Die
Arbeitslosenversicherung gewährt bei Arbeitslosigkeit
Einkommensersatz und Arbeitsvermittlung. Sie steht in organisatorischer
Verbindung mit der Arbeitsförderung. Die Zweige der sozialen Entschädigung
dienen dem Ausgleich von Sonderopfern des Einzelnen für die Allgemeinheit. Sie
sind in der Kriegsopfer-, Gewaltopfer-, Impfgeschädigtenversorgung und der
unechten Unfallversicherung (vgl. § 2 Abs. Nr. 8 – 14, 16 SGB VII: z.B.
Unfallschutz für Kindergartenkinder, Schüler, ehrenamtliche Helfer im Gesundheits-
und Wohlfahrtswesen, Lebensretter und Organspender) ausgeformt. Die Leistungen
werden aus Steuern finanziert. Die soziale Förderung umfasst den
Familienleistungsausgleich, die Ausbildungs- und Arbeitsförderung. Die aus
Steuern – bei Arbeitsförderung aus Beiträgen – finanzierten Leistungen sollen
die Chancengleichheit fördern, namentlich benachteiligten Menschen die
Integration in Gesellschaft und Arbeitswelt ermöglichen. Grundsicherung für
Arbeitslose und Sozialhilfe dienen der Sicherung des kulturellen
Existenzminimums – also der Abwendung konkreter Notlagen. Sie wird von den
Städten und Landkreisen getragen und finanziert sich aus Steuermitteln.
Sozialhilfe sichert das kulturelle Existenzminimum für Bedürftige. Die
Leistungen werden in die Hilfe zum Lebensunterhalt sowie die Hilfe in
besonderen Lebenslagen (z.B. Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Alter)
unterschieden. (vgl. dazu umfassend Eichenhofer, 2004;
Waltermann, 2004).
3. Definition des Sozialrechts
Sozialrecht kann daher definiert werden intensional: als Inbegriff aller Rechtsregeln, die die Gewährung
von öffentlichen Dienst-, Sach- oder Geldleistungen an Private aufgrund von
Vorsorge, zum Ausgleich eines Nachteils, zur Förderung von Berufsausbildung
oder Arbeitsaufnahme oder bei Bedürftigkeit und extensional: als Inbegriff aller Rechtsregeln, die die
Sozialversicherung (Renten-, Kranken-, Pflege-, Unfall- oder
Arbeitslosenversicherung), soziale Entschädigung (Kriegsopfer-,
Gewaltopferentschädigung, Ausgleich von Impfschäden und Fälle der so genannten
unechten Unfallversicherung), soziale Förderung (Familienlastenausgleich,
Ausbildungsförderung, Grundsicherung für Arbeitslose, Rehabilitation) und die
sozialen Hilfen (Sozialhilfe, Grundsicherung für Arbeitslose,
Kriegsopferfürsorge, Jugendhilfe, Unterhaltsvorschuss) normieren.
IV. Rechtsschutz im
Sozialrecht
Weil Akte der Sozialleistungsgewährung stets die Ausübung
öffentlicher Gewalt darstellen und Art. 19 Abs. 4 GG bei Rechtsverletzungen
durch Akte öffentlicher Gewalt für jedermann den Rechtsweg eröffnet, bedarf
auch das Sozialrecht eines umfassend ausgebauten Rechtsschutzes durch
unabhängige Gerichte (Art. 97 GG). Der sozialrechtliche Rechtsschutz ist in
Deutschland unterschiedlichen Gerichtsbarkeiten überantwortet: der
Sozialgerichtsbarkeit einerseits und der Verwaltungsgerichtsbarkeit
andererseits. Jene findet im Sozialgerichtsgesetz (SGG), diese in der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ihre Grundlage. Die Sozialgerichte gewähren
Rechtsschutz gegenüber den rechtlich eigenständigen Sozialleistungsträgern
(Sozialversicherungsträgern und Bundesagentur für Arbeit) sowie dem Land als
Träger der Versorgung (§ 51 SGG). Die Sozialgerichte entscheiden ferner
Streitigkeiten zwischen Ärzten und Krankenkassen auf der Grundlage des
Vertragsarztrechtes. Soweit sozialrechtlicher Rechtsschutz gegen Träger begehrt
wird, die neben ihrer sozialrechtlichen eine nicht-sozialrechtliche
Zuständigkeit innehaben – namentlich Städte, Landkreise oder Universitäten – ,
so ist für diese Streitigkeiten der Rechtsweg zur Verwaltungsgerichtsbarkeit
eröffnet; eine Ausnahme besteht im Rahmen der Grundsicherung für
Arbeitssuchende. Diese hat insbesondere über Streitigkeiten der Sozial- und
Jugendhilfe, des Krankenhauswesens und Wohngeldes, der Ausbildungsförderung und
einzelne Materien des Behindertenrechts zu befinden. Für beide
Gerichtsbarkeiten ist eine Beteiligung von Laienrichtern vorgesehen. Beide
Gerichtsbarkeiten folgen den Grundsätzen der Amtsermittlung und der materiellen
Wahrheit und unterscheiden sich damit vom Zivilprozess, der auf dem
Beibringungsgrundsatz und dem Prinzip der formellen Wahrheit (wahr ist, was
nicht bestritten ist) gründet.
V. Kritik am Sozialrecht
und dessen Zukunft
1. Sozialrecht und Marktwirtschaft
Das Sozialrecht ist in allen entwickelten Gesellschafts- und
Rechtsordnungen ein Gebiet von überragender wirtschaftlicher Bedeutung. In den
späten 1990er Jahren belief sich der Anteil der Sozialausgaben am deutschen
Bruttosozialprodukt auf ein Drittel (Sozialbericht
1997, BT-Drucks. 13/10142, S. 188 ff.). In einer globalisierten Welt wird das
Sozialrecht damit zu einem bestimmenden Standortfaktor. Sozialrecht ergänzt die
Marktwirtschaft (Zacher, 1993d,
S. 166 ff.): Marktwirtschaft sichert zwar die bestmögliche Versorgung,
gewährleistet indes nicht die bestmögliche Verteilung des Erwirtschafteten.
Sozialrecht schützt diejenigen, die sich mangels eigener Leistungsfähigkeit
nicht zureichend durch Teilnahme am Marktgeschehen schützen können. Sozialrecht
leistet damit einen wichtigen Beitrag, um die Marktwirtschaft sozial zu machen.
Aus dieser Aufgabenstellung erwachsen freilich Zielkonflikte: Marktwirtschaft
akzentuiert die Produktion, Sozialrecht dagegen die Verteilung; Marktwirtschaft
fordert die Freiheit der Leistungsstarken, Sozialrecht neigt dagegen zur
Egalisierung; Sozialrecht, das notwendig korrigierend in die Ergebnisse marktwirtschaftlicher
Prozesse eingreift, läuft so Gefahr, die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft zu
überfordern; Verfechter marktwirtschaftlicher Belange unterschätzen im Gegenzug
die befriedende und leistungsfördernde Wirkung von Sozialrecht.
2. Die „ Krise “ des Sozialrechts
Seit Jahrzehnten wird das Sozialrecht als krisenhaft – weil
in seiner Fortexistenz gefährdet – beschrieben (Borchert, 1994;
Lampert, 1997;
OECD, 1994;
World Bank, 1994).
Als wesentliche Ursache gelten der durch die Globalisierung ausgelöste Standortwettbewerb, die demographischen Veränderungen (sinkende
Geburtenrate bei gleichzeitig steigender Lebenserwartung) und der technologische Wandel, der einerseits
zur Heraufkunft einer wissensbasierten Ökonomie führt und andererseits die
medizinischen Möglichkeiten erheblich ausweitet. Diese Veränderungen fordern
das Sozialrecht vielfältig heraus: wirtschaftlich unattraktive, zu teuere oder
zu schlechte Sicherungssysteme verschaffen den im globalen Wettbewerb stehenden
Staaten Standortnachteile, die Alterung der Bevölkerung erhöht die Aufwendungen
in der Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung und der durch den
technologischen Wandel ausgelöste Strukturwandel verschlechtert die
Beschäftigungschancen für gering Qualifizierte wie gleichzeitig die Ausweitung
der medizinischen Möglichkeiten die Kosten für die Sicherungssysteme für Alter,
Krankheit und Pflege steigen lässt. Angesichts dessen wird ein tiefgreifender
Umbau des Sozialrechts gefordert.
3. Elemente einer Reform des Sozialrechts
Es besteht weitgehend Einigkeit, dass den Herausforderungen
nur durch eine Begrenzung der Sozialleistungen sowie eine damit einhergehende
Stärkung der Eigenvorsorge begegnet werden kann. Außerdem sind die Anreize zu
erhöhen, um Sozialleistungsempfänger zur Aufnahme, Ausweitung oder Fortführung
einer Erwerbstätigkeit anzuhalten, etwa durch Qualifizierung der
Geringverdienenden, Rehabilitation der in ihrer Erwerbsfähigkeit
Beeinträchtigten. Weiterhin ist eine spätere Inanspruchnahme von Altersrenten
durch die Verlängerung der Lebensarbeitszeit anzuregen. In der konkreten
Umsetzung dieser Forderungen erweisen sich die demokratisch gewählten
Gesetzgeber indes als eher zögerlich. Denn eine Politik des „ Sozialabbaus “ ist
nur selten mehrheitsfähig. So steht das Sozialrecht nicht nur zentral vor der
Aufgabe, die beschriebenen Herausforderungen zu bewältigen, sondern obendrein
auch die Mehrheitsfähigkeit von Konzepten zu erzielen, die zur Überwindung der
Krise des Sozialrechts eine Beschränkung der Sozialleistungen vorsehen und eine
erweiterte Eigenvorsorge und Eigeninitiative fordern. In diesem Letzteren liegt
die eigentliche Herausforderung einer Krise des Sozialrechts.
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