Inhaltsübersicht
I. Einführung
II. Effiziente
Preisregulierung von Monopolen
III. Von
der Rate of Return-Regulierung zur Anreizregulierung
IV. Praxis
der Regulierung: Ausgleich zwischen ökonomischem Ideal und praktischen
Gestaltungsüberlegungen
V. Regulierter
Wettbewerb, Preise für den Netzzugang und Universaldienstverpflichtungen
VI. Kosten-
und Risikoermittlung für Zwecke der Entgeltregulierung
I. Einführung
Regulierung tritt in einer Vielzahl verschiedener Formen auf.
Dazu gehören insbesondere Preis- und Gewinnregulierung sowie
Regulierungsformen, die sich auf spezielle Aspekte wirtschaftlichen Handelns,
wie z.B. Sicherheit, Umweltschutz,
Arbeitsverträge oder Rechnungslegung, beziehen. Der Zweck ökonomischer
Regulierung besteht allgemein darin, wirtschaftlichen Akteuren, insbesondere
Unternehmen, Beschränkungen aufzuerlegen und Anreize zu geben, um die
disziplinierende Wirkung der Märkte zu ergänzen, auf denen sie tätig sind. Eine
derartige Regulierung zielt darauf ab, die Folgen wirtschaftlichen Handelns zu
korrigieren, welches ansonsten zu unerwünschten Konsequenzen für einzelne
Personen führen könnte, die auch mit angemessener Umsicht und Sorgfalt nicht in
der Lage wären, sich selbst vor diesen Konsequenzen zu schützen.
Der Beitrag beschränkt sich aus Platzgründen auf Preis- und
Gewinnregulierung in Branchen, in denen ein derartiges Eingreifen wichtig ist,
um den Missbrauch von Marktmacht zu verhindern. In diesem Zusammenhang
beschränkt sich der Beitrag weiterhin auf Unternehmen in
Infrastrukturbereichen, wie z.B. Gas, Strom, Wasser, Telekommunikation und Post. Die dabei herausgearbeiteten
allgemeinen Prinzipien haben jedoch einen deutlich weiteren Anwendungsbereich.
Die Analyse der Regulierung umfasst sowohl Themen, die
bereits lange Zeit im Blickpunkt des Interesses sind, als auch neuere Themen,
die in erster Linie durch die in den 1980er- und 1990er-Jahren initiierte
Restrukturierung und Liberalisierung von Netzwerkindustrien relevant geworden
sind. Dabei wurde Wettbewerb in Branchen zugelassen, die bis dahin von vertikal
integrierten Monopolisten kontrolliert wurden. Die Zulassung von Wettbewerb
führte zu neuen Problemen der Regulierung von Zugangsentgelten, des Bypasses
von Infrastruktur sowie der Errichtung technischer Markteintrittsbarrieren
durch etablierte Unternehmen (so genannte Sabotage). Infolgedessen
konzentrierte sich eine Reihe von Neuerungen der Regulierungsökonomie darauf,
Quersubventionierungen aufzudecken sowie die Entwicklung effizienter
Kostenallokationsmethoden und damit verbundener Preisstrukturen voranzutreiben.
Ziel des Beitrages ist es, sowohl für reine Monopolsituationen als auch für
Situationen des regulierten Wettbewerbs einen Überblick über die wesentlichen
Fragestellungen der Preis- und Gewinnregulierung zu geben. Dabei beschäftigen
wir uns in erster Linie mit angestammten Instrumenten der Preis- und
Gewinnregulierung, nicht mit Instrumenten der Wettbewerbspolitik und speziell
der Kartellregulierung. In dem Maße, in dem die betrachteten Branchen sich dem
Wettbewerb nähern, werden jedoch die Gesetze des Marktes und speziell die
Kartellregulierung schrittweise den Regulierer ersetzen, wenn es darum geht,
Preise und Gewinne zu kontrollieren.
II. Effiziente
Preisregulierung von Monopolen
Die grundlegende neoklassische Theorie zeigt, dass ein
Monopolunternehmen, das sich selbst überlassen wird, den Output beschränkt und
den Gewinn maximiert, indem Grenzerlöse (GE) und Grenzkosten (GK) zur Deckung
gebracht werden. Infolgedessen wird es in der Regel Monopolgewinne
erwirtschaften, die als Renten bezeichnet werden. Der Konsument bezahlt einen
höheren Preis (P) als im Wettbewerbsfall, in dem der Preis gleich den
Grenzkosten ist. Andererseits kann es kostengünstiger sein, wenn es nur einen Anbieter
gibt. Der traditionelle Ansatz der Regulierung öffentlicher Versorger ging von
dem Problem aus, diese Economies of Scale gegen die Preisineffizienzen eines
Monopols abzuwägen. In Abb. 1 wird der Effizienzverlust durch ein Monopol wie
üblich als das Marshall\'sche Dreieck ABC gezeigt (DK bzw. DE bezeichnet die
Durchschnittskosten bzw. die Durchschnittserlöse). Das Rechteck
EAB′′F gibt den Verlust an Konsumentenrente durch die Ausnutzung
der Monopolmacht wieder. Es ist gleichzeitig die Monopolrente und stellt einen
Transfer von den Konsumenten zum Monopolisten dar. An sich ist es zwar kein
Effizienzverlust, aufbauend auf den Erkenntnissen von Tullock,
Gordon 1967 über Rent Seeking ist es jedoch für den Prozess der
Monopolregulierung von erheblicher Bedeutung. In der Regel wird es deutlich
größer als das Dreieck ABC und der Hauptzankapfel im Regulierungsprozess sein.
Abb. 1: Monopolregulierung
Traditionell verfolgte die Preisregulierung einen Ansatz der
Effizienzmaximierung. Wie von Crew und Kleindorfer gezeigt, wird die Summe aus
Konsumenten- und Produzentenrente durch Grenzkostenpreise maximiert, vorausgesetzt,
diese Renten werden gleich gewichtet (vgl. Crew, Michael
A./Kleindorfer, Paul R. 1986). Werden Konsumenten- und
Produzentenrente unterschiedlich gewichtet, verschiebt sich der
Wohlfahrtsvergleich entsprechend der relativen Gewichte. Die Konsequenzen einer
derartigen ungleichen Gewichtung für die Preissetzung sind intuitiv klar und
werden z.B. von Feldstein,
Martin S. 1972, Baron, David
P./Myerson, Roger B. 1982 sowie Bös, Dieter
1994 analysiert. In Abb. 1 erfolgt die Maximierung im Punkt C, in dem die
gesamten Effizienzverluste ABC eliminiert werden. Das Problem dieser Lösung
besteht darin, dass die Unternehmung ihre Fixkosten nicht decken würde und sie
daher entweder ihre Geschäftstätigkeit einstellen oder die Fixkosten durch
irgendeine Form pauschaler Subventionierung decken müsste. Regulierung muss
einen Weg finden, die Fixkosten der Unternehmung zu decken. Traditionell würde
sie das Second Best-Optimum C′ anstreben, welches einen Effizienzgewinn
von AB′C′ liefert, wobei die Monopolrente vollständig an die
Konsumenten geht. Dabei wird akzeptiert, dass der maximale Effizienzgewinn ABC
nicht realisierbar ist. Der Second Best-Preis wird bekanntlich weder wie bei
Wettbewerb auf der First Best-Höhe der Grenzkosten (P=GK; OH in Abb. 1) noch
auf der Monopolhöhe ( ;
OE in Abb. 1), sondern auf der so genannten Ramsey-Höhe ( ;
OG in Abb. 1) gesetzt, wobei η die Nachfrageelastizität und k die
Ramsey-Zahl ist (vgl. Ramsey, Frank
Plumpton 1927). Im Mehrproduktfall ist das Ramsey-Problem
anspruchsvoller; es wurde von Boiteux analysiert und führt zur bekannten
Struktur optimaler Preise entsprechend den inversen Nachfrageelastizitäten
(vgl. Boiteux,
Marcel 1956). Vogelsang,
Ingo/Finsinger, Jorg 1979 entwickelten einen Anreizmechanismus zur
Erreichung dieser Struktur bei Informationsasymmetrie. Die weitere Entwicklung
und Verallgemeinerung der Ramsey-Preissetzung für Mehrproduktunternehmen finden
sich bei Crew, Michael
A./Kleindorfer, Paul R. 1986 sowie in dem Überblicksbeitrag von Crew, Michael
A./Fernando, Chitru S./Kleindorfer, Paul R. 1995.
Obwohl effiziente Preissetzung von Regulierungsökonomen
praktisch einmütig anerkannt wird, hat sie in regulierten Branchen keine weite
Anwendung gefunden. Bei der Festlegung regulierter Entgelte sind offensichtlich
andere Ziele am Werk.
III. Von der Rate of
Return-Regulierung zur Anreizregulierung
Regulierung hat im Allgemeinen zwei Ansätze verfolgt, um
Monopolpreise zu kontrollieren, Rate of Return-Regulierung (ROR) und Price
Cap-Regulierung (PCR). Beide Ansätze zielen darauf ab, den Idealpunkt der
Effizienz des Wettbewerbs oder die ökonomisch effizienten Second Best-Preise zu
erreichen. ROR geht den direkten Weg und strebt danach, das
Wettbewerbsergebnis, bei dem der Preis den Kosten entspricht, nachzubilden,
indem sie die Kosten kalkuliert und die Preise gleich den Kosten setzt, d.h.,
die Gewinne werden direkt reguliert. PCR nimmt einen anderen Weg und versucht,
den Wettbewerb nachzuahmen, indem sie den Preis festsetzt und dem Unternehmen
erlaubt, seine Gewinne durch Kostensenkungen zu maximieren. ROR schwächt die
Möglichkeit ab, residuale Ansprüche auf ökonomische Renten zu erwerben, während
PCR versucht, residuale Ansprüche zu nutzen, um auf die gleiche Weise wie der
Wettbewerb Effizienz zu erreichen. Beide Ansätze haben ihre Ziele nur mit
begrenztem Erfolg erreicht. Regulierung kann nicht in der gleichen Weise wie
ein Wettbewerbsmarkt wirken. Der Regulierer verfügt nicht über die
erforderlichen Informationen, um die Kosten bei ROR bzw. den Price Cap bei PCR
so festzulegen, dass das erwünschte Wettbewerbsergebnis realisiert wird.
ROR bestimmt zunächst die Kosten einer Leistung, daher wird
sie auch Cost of Service-Regulierung genannt. Danach setzt sie die Preise so,
dass daraus ein Erlösbudget resultiert, welches die gesamten laufenden Kosten
abdeckt und dazu eine angemessene Rendite auf das Kapital gewährt. Diese Preise
entsprechen im Idealfall den ökonomisch effizienten Preisen (OG in Abb. 1),
vorausgesetzt, die gesetzte angemessene Rendite entspricht den
Opportunitätskosten des Kapitals. Die Bestimmung der normalen
risikoäquivalenten Rendite hat sich als keine einfache Aufgabe herausgestellt.
Der Prozess der ROR kann erhebliche Transaktionskosten für Anhörungen
verursachen, um die erlaubte Rendite zu bestimmen, welche der Regulierer für
kostendeckend hält.
Zusätzlich zu diesen Informationsproblemen sind mit ROR
Anreizprobleme verbunden. Selbst wenn die Preise den Kosten einer Leistung
entsprechen, tritt das Problem auf, dass die Kosten möglicherweise nicht
minimiert werden. Werden die Kosten faktisch gedeckt, so nimmt der Druck auf
das Unternehmen ab, seine Kosten zu senken. Dies führt dazu, dass das
Unternehmen sich einen Teil der Monopolrente in Form höherer Kosten aneignen
kann. In diesem Sinne haben Averch,
Harvey/Johnson, Leland L. 1962 in ihrem klassischen Beitrag bereits
früh argumentiert, dass ROR dem regulierten Unternehmen Anreize gibt, im
Vergleich mit anderen Produktionsfaktoren zuviel Kapital einzusetzen, gerade
weil seine Gewinne von der erlaubten Rendite auf seine Kapitalbasis begrenzt
werden. Diese interne Ineffizienz oder X-Ineffizienz ist die Wurzel dafür, dass
die meisten Ökonomen wenig Sympathie für ROR haben.
Ein anderer Punkt, für den ROR von Ökonomen kritisiert wurde,
ist die Verteilung von Renten. Es stellte sich als außerordentlich schwierig
heraus zu verhindern, dass in regulierten Branchen Renten an die organisierte
Arbeiterschaft gehen. Anders als bei unregulierten Unternehmen, die starke
residuale Ansprüche haben und bei denen sich niedrigere Arbeitskosten in einem
höheren Gewinn niederschlagen, führen Einsparungen durch niedrigere
Arbeitskosten bei regulierten Unternehmen zu einem entsprechend niedrigeren
Erlösbudget und niedrigeren Preisen.
Aus diesen Gründen strebten Ökonomen danach,
Regulierungssysteme zu entwickeln, die bessere Anreize für Kosteneffizienz
geben und mit denen sich eher ökonomisch effiziente Preise erreichen lassen. PCR
war die Hauptalternative. Ihre erste umfassende praktische Anwendung fand im
Zuge der Privatisierung im Vereinigten Königreich basierend auf den Vorschlägen
von Littlechild statt (vgl. Littlechild,
Stephen C. 1983 und Littlechild,
Stephen C. 1986). Ökonomen, insbesondere Laffont,
Jean-Jacques/Tirole, Jean 1993, entwickelten eine elegante Theorie,
welche die Bedingungen aufzeigt, unter denen PCR zu Effizienz führt. PCR zielte
darauf ab, residuale Ansprüche zu nutzen, um wie im Wettbewerb Kosteneffizienz
zu erreichen. Die Grundidee war einfach und bestand darin, anders als ROR, die
auf Gewinnregulierung bei Deckung der erhobenen Kosten einer Leistung
hinausläuft, den Preis selbst zu regulieren. PCR begrenzt Steigerungen des
Preisindexes eines Warenkorbes von Produkten und Dienstleistungen gemäß
folgender Gleichung:
INDEX[P(t+1)] ≤ (RPI(t) – X) INDEX [P(t)]
INDEX (P) ist dabei ein Preisindex (üblicherweise ein
mengengewichteter Laspeyeres-Index) der Preisvektoren der regulierten Produkte,
RPI steht für Retail Price Index und misst die Inflationsrate der Wirtschaft
insgesamt oder des Wirtschaftszweiges, und X ist der Faktor, mit dem der
Regulierer entsprechend seiner Einschätzung für das Unternehmen oder die
Branche ein Ziel für erwartete Produktivitätsfortschritte setzt.
Die direkte Abhängigkeit der Erlöse von den Kosten war die
Eigenschaft der ROR, an der Ökonomen den meisten Anstoß nahmen. PCR brach
diesen Zusammenhang durch Deckelung der Preise auf und schuf Anreize für
Kosteneffizienz, die unter ROR nicht gegeben waren. In dem von Laffont,
Jean-Jacques/Tirole, Jean 1993 entwickelten Modellrahmen kann
gezeigt werden, dass das Unternehmen seine Kosten minimiert. Wie bereits beim
Vogelsang-Finsinger-Mechanismus ist Voraussetzung dafür, dass das Unternehmen
sich die zu seinem Informationsvorsprung gehörenden Renten aneignen kann und
dass der Regulierer es zulässt, dass es diese Renten behalten kann. Kann das
Unternehmen jedoch nicht davon ausgehen, dass der Regulierer sich an diese
Absprache hält, dann hat es keinen Anreiz mehr zur Kostenminimierung. Anders
ausgedrückt liegt hier ein Versagen regulatorischer Bindung vor. Wie die
Geschichte gezeigt hat, sind Regulierer nicht in der Lage, glaubwürdig zu
versprechen, Renten nicht einzukassieren, unabhängig davon ob dies theoretisch
gerechtfertigt ist oder nicht. Wenn ein reguliertes Unternehmen erhebliche
Gewinne erwirtschaftet, schöpfen Regulierer diese durch Anpassung von Parametern
der PCR ab. Zeigt ein reguliertes Unternehmen Anzeichen finanzieller
Schwierigkeiten, dann lockern Regulierer die Price Cap-Auflagen. Die
theoretisch erforderliche Bindung des Regulierers an feste Regulierungsregeln
ist in der Realität nicht gegeben, wodurch letztlich eine reine PCR schwerlich
implementiert werden kann.
IV. Praxis der
Regulierung: Ausgleich zwischen ökonomischem Ideal und praktischen
Gestaltungsüberlegungen
Das Potenzial für Effizienzsteigerungen ist wie gezeigt
sowohl bei PCR als auch bei ROR begrenzt, was auf die Umverteilung von Renten,
Informationsasymmetrien und die daraus resultierenden Anreize zurückzuführen
ist. Aufgrund des besseren Verständnisses von Ökonomen sowie Regulierern und
Unternehmen für diese Probleme wurden praktische Kompromisse zur
Effizienzverbesserung entwickelt, die allerdings die Second Best-Benchmark von
Ramsey-Preisen nicht erreichen.
Anstelle von ROR und PCR sind Mischformen entstanden, um
Erreichbares (Reduzierung von X-Ineffizienz und ein gewisser Grad an Preisstabilität)
gegen Unerreichbares (Eliminierung von Rent Seeking und Übergewinnen des
regulierten Unternehmens) abzuwägen. Die Performance-basierte Regulierung
(PBR), die allmählich ROR und PCR ablöst, ist letztlich nichts anderes als eine
Mischform der beiden. Ihre Hauptmerkmale sind Bandbreiten und
Gewinnbeteiligung. Der Regulierer setzt weiterhin eine erlaubte Rendite fest.
Innerhalb einer schmalen Bandbreite von z.B. plus oder minus hundert
Basispunkten wird keine Anpassung der Entgelte ausgelöst. Überschüsse außerhalb
der Bandbreite werden zwischen dem Unternehmen und seinen Abnehmern aufgeteilt.
Fällt die Rendite sehr stark, kann das Unternehmen jederzeit eine Überprüfung
der Entgelte beantragen, so wie der Regulierer eine Überprüfung einleiten kann,
wenn sie sehr stark steigt. Dieses Verfahren gibt Effizienzanreize – wenn auch
in abgeschwächter Form – und liefert gleichzeitig Ergebnisse, die beiden Seiten
ein Stück weit entgegenkommen. Es bietet größere Anreize für Kosteneinsparungen
als ROR und vermeidet die Fallstricke, welchen beide Seiten durch PCR
ausgesetzt waren. Bei PBR erkennen sowohl das Unternehmen als auch der
Regulierer die Tatsache an, dass es für den Regulierer unmöglich ist, sich so
zu binden, wie es bei reiner PCR erforderlich wäre. Diese Art von praktischem
Ansatz ist das Resultat des Experimentierens mit ROR, PCR und PBR in den
letzten fünfzig Jahren und gibt die voraussichtliche Entwicklungsrichtung
regulatorischer Innovationen an.
V. Regulierter
Wettbewerb, Preise für den Netzzugang und Universaldienstverpflichtungen
Weil nahezu jeder Restrukturierungsvorschlag für
Netzwerkbranchen eine Form von Wettbewerb und Markteintritt vorsieht, sind der
Zugang zum Netzwerk der etablierten Unternehmung und sein Preis zu einem
Schlüsselelement in der Debatte um Deregulierung geworden, wie von Laffont,
Jean-Jacques/Tirole, Jean 1996 und dem hervorragenden
Überblicksbeitrag von Armstrong,
Mark 2002 über Zugangspreise und Zusammenschaltung veranschaulicht
wird. Zugang ermöglicht den schrittweisen Eintritt in Netzwerkbranchen, indem
das vorhandene Netzwerk der etablierten Unternehmung als Plattform genutzt wird
und es neuen Wettbewerbern erlaubt wird, ihr Geschäft basierend auf teilweisem
Markteintritt zu entwickeln, anstatt den deutlich anspruchsvolleren Weg des
vollständigen Markteintritts mit eigener Infrastruktur bewältigen zu müssen. In
der Anfangsphase des Wettbewerbs ist es vorgesehen, dass alle Wettbewerber das
Endverteilernetz der etablierten Unternehmung nutzen, das ein reguliertes
Monopol bleibt. Das Problem wird erschwert, wenn der Eigentümer des
Verteilernetzes (einer wesentlichen Einrichtung der End-zu-End-Leistung) auch
mit den neu in den Markt eingetretenen Unternehmen im Wettbewerb um Endkunden steht.
Die Efficient Component Pricing Rule (ECPR), die auf Willig,
Robert B. 1979 zurückgeht, war einer der ersten Versuche von
Ökonomen, die Frage effizienter Zugangspreise anzugehen. Die Grundidee der ECPR
kann nach Baumol,
William J./Sidak, Gregory J. 1982 wie folgt zusammengefasst werden:
optimaler Inputpreis = inkrementelle Kosten der Netznutzung
je Inputeinheit +
Opportunitätskosten der etablierten Unternehmung je Inputeinheit
Intuitiver ausgedrückt wird der Zugangspreis gleich dem
End-zu-End-Preis des Monopolisten gesetzt, der die wesentliche Einrichtung
(z.B. die Teilnehmeranschlussleitung) kontrolliert, abzüglich der Kosten
sämtlicher Leistungen, die vom Marktneuling erbracht werden, d.h. der
durchschnittlichen vermiedenen Kosten aller Teilleistungen, die nicht in den
Kosten der wesentlichen Einrichtung enthalten sind. Das Problem der ECPR wird
vom zweiten Term auf der rechten Seite der Gleichung verursacht. Könnte dieser
auf Basis eines direkt beobachtbaren Preises auf einem Wettbewerbsmarkt
bestimmt werden, dann wäre die ECPR zumindest für ein homogenes Produkt eine
effiziente Regel. Ein solcher Wettbewerbspreis kann jedoch gerade wegen der
Engpasseinrichtung nicht bestimmt werden. Die ECPR läuft dann darauf hinaus,
dem Engpassanbieter die Monopolrente zuzugestehen, die er erwirtschaftet hat,
solange er ein vertikal integrierter Monopolist war.
Die meisten Probleme mit Zugangspreisen, die in der Realität
auftreten, sind deutlich komplizierter. Z.B. können Produkte differenziert sein
und Marktneulinge den Zugang zur Leistung der etablierten Unternehmung nutzen,
um auf dem Markt Fuß zu fassen, die etablierte Unternehmung auf dem
Monopolmarkt schließlich zu unterbieten und so ihre finanzielle Lebensfähigkeit
zu unterminieren. Dies ist der Kern der Diskussion um Zugangspreise im
Postbereich, in dem Marktneulinge das Netzwerk des etablierten Postbetreibers
nutzen könnten, um in Gegenden zuzustellen, welche sie nicht selbst bedienen
wollen (etwa weil es sich um Gegenden mit hohen Zustellkosten handelt). Das
Ergebnis einer liberalisierten Zugangspolitik könnte sein, dass Marktneulinge
End-zu-End-Leistungen in städtischen Zustellgebieten mit niedrigen Kosten
erbringen, während sie dem etablierten Postbetreiber zu einem vorab
veröffentlichten Zugangspreis alle andere Post zur Zustellung andienen (vgl. Crew, Michael
A./Kleindorfer, Paul R. 2006). Das Problem, Effizienz und
ökonomische Lebensfähigkeit etablierter Unternehmungen gegen das Erfordernis
einer einfachen und transparenten Zugangspreissetzung abzuwägen, bleibt für
alle Netzwerkbranchen ein Gebiet intensiver Forschung.
Ein weiteres kritisches Problem, das bei reguliertem
Wettbewerb auftaucht, ist die Sicherstellung von Universaldiensten. Wenn eine
derartige Versorgung nicht garantiert wird, dann kann Wettbewerb dazu führen,
dass bestimmte Bevölkerungsteile nur zu einem sehr hohen Preis bedient werden.
Die etablierten Unternehmen hatten als regulierte Monopolisten traditionell
Universaldienstverpflichtungen (UDV), die dazu genutzt wurden, zahlreiche
Subventionierungen aufzubauen. Auch wenn derartige UDV Gegenstand einiger
Studien waren, z.B. im Postsektor bei Crew, Michael
A./Kleindorfer, Paul R. 2005, ist das Gesamtbild ihres Einflusses
auf die Deregulierung noch unterentwickelt.
VI. Kosten- und
Risikoermittlung für Zwecke der Entgeltregulierung
Kosteninformationen spielen de facto sowohl bei der Rate of
Return-Regulierung als auch bei der Price Cap-Regulierung eine zentrale Rolle.
Während sich bei ROR die tatsächlichen Kosten prinzipiell direkt in den
Entgelten niederschlagen, wirken sich diese bei PCR innerhalb der Laufzeit
grundsätzlich nicht auf die festgesetzten Entgelte aus. Bei der Festlegung des
Ausgangsniveaus eines Price Cap sowie neuer Effizienzziele am Ende der Laufzeit
benötigt der Regulierer jedoch ebenfalls Kosteninformationen.
Im Zentrum der Kostenermittlung bei
Entgeltfestsetzungsverfahren stehen Zinsen und Abschreibungen, die in den
betroffenen Branchen den mit Abstand größten Kostenblock ausmachen. Die Zinsen
ergeben sich durch Multiplikation der regulatorischen Kapitalkostenbasis mit
dem Kapitalkostensatz bzw. mit der vom Regulierer erlaubten Rendite. Die
regulatorische Kapitalkostenbasis enthält grundsätzlich die Investitionen, die
getätigt wurden, um die regulierte Leistung zu erbringen. Uneinheitlich
beantwortet wird die Frage, ob dabei der Marktwert des investierten Kapitals
oder der Buchwert des Vermögens heranzuziehen ist (vgl. Busse von
Colbe, Walther 2002, S. 15 f.). Der Marktwert des Kapitals hängt von
den zukünftigen Entgelten ab, die ihrerseits auf Basis der Kapitalkosten
festgelegt werden. Aufgrund dieser Zirkularität der Entgeltregulierung ist die
Verwendung von Marktwerten nicht praktikabel. Durch den Rückgriff auf Buchwerte
wird die Zirkularität durchbrochen. Bei einer konsistenten Regulierung auf
Basis von Buchwerten dürften die Markwerte im Ergebnis nicht systematisch von
den Buchwerten abweichen (vgl. Pedell,
Burkhard 2006, S. 119 ff.).
Die erlaubte Rendite wird auf Basis des risikoangepassten
Kapitalkostensatzes bestimmt (zum Überblick über in der Regulierungspraxis
angewandte Methoden der Kapitalkostenbestimmung vgl. Pedell,
Burkhard 2004). Das Risiko, dem eine regulierte Unternehmung
unterliegt, hängt maßgeblich von der Ausgestaltung und der Handhabung der
Regulierung selbst ab (vgl. Pedell,
Burkhard 2006).
Aus Anreizgesichtspunkten kann ein Regulierer bei der
Ermittlung der regulatorischen Kapitalkostenbasis von den tatsächlich
getätigten Investitionen abweichen, indem er einzelne Investitionen, die er
nicht für effizient hält, nicht in die Kapitalkostenbasis aufnimmt oder diese
auf Basis von Kostenvergleichen oder ingenieurswissenschaftlichen
Kostenmodellen festlegt. Dies setzt die Unternehmung einem asymmetrischen
Regulierungsrisiko aus (vgl. Kolbe, A.
Lawrence/Tye, William B./Myers, Stewart C. 1993). Im besten Fall
akzeptiert der Regulierer sämtliche Investitionen in der Kapitalkostenbasis, in
allen anderen Fällen setzt er eine niedrigere Kapitalkostenbasis an. Dies
erfordert eine entsprechende Anpassung der erlaubten Rendite auf die
verbleibende regulatorische Kapitalkostenbasis, sodass die Kapitalgeber erwarten
können, im Durchschnitt ihre Kapitalkosten zu verdienen; ansonsten werden die
Investitionsanreize reduziert.
Bei einer kostenorientierten Entgeltregulierung ist das
regulatorische Abschreibungsverfahren so zu wählen, dass der Barwert der Zinsen
und Abschreibungen über den gesamten Investitionszyklus der
Anschaffungsauszahlung entspricht. Dieses Kriterium der Kapitalwertneutralität
erfüllt eine Vielzahl von Kombinationen aus Abschreibungsverfahren und
Zinssatz, unter anderem die Anschaffungswertabschreibung in Verbindung mit dem
Nominalzinssatz, die Tagesneuwertabschreibung (TNA) in Verbindung mit dem
spezifischen Realzinssatz unter Verwendung der für die Anlagenwertänderung
maßgeblichen Preisänderungsrate (vgl. Swoboda,
Peter 1973, S. 363 f.) sowie die Tagesgebrauchtwertabschreibung
(TGA) in Verbindung mit dem Nominalzinssatz (vgl. Knieps,
Günter/Küpper, Hans-Ulrich/Langen, René 2001). Die Methode der TGA
ermittelt die periodischen Abschreibungen vom Anschaffungswert als Differenz
der Tagesgebrauchtwerte zum Periodenbeginn und Periodenende.
Anschaffungswertabschreibung auf der einen sowie TNA und TGA
auf der anderen Seite führen zu einer unterschiedlichen Verteilung der
Kapitalkosten über die Nutzungsdauer. Im Fall sinkender Beschaffungspreise sind
diese in den ersten Perioden der Nutzungsdauer bei der
Anschaffungswertabschreibung niedriger, in den letzten Perioden höher als
diejenigen bei tageswertabhängiger Abschreibung. Dies ist unerheblich, wenn (a)
die Kapitalkosten tatsächlich in unterschiedlichen zeitlichen Verläufen
erwirtschaftet werden können und (b) der gesamte Investitionszyklus durchlaufen
wird. In einem geschützten Monopol sind unterschiedliche zeitliche Verläufe der
Entgelte durchsetzbar. Wird dagegen Wettbewerb zugelassen und können
(potenzielle) Wettbewerber zu einem späteren Zeitpunkt zu niedrigeren
Beschaffungspreisen in den Markt eintreten, so ermöglicht nur ein Verlauf der
Entgelte die Deckung der Kosten, der sich an der zeitlichen Entwicklung der
Beschaffungspreise orientiert, wie dies bei der TNA und der TGA der Fall ist
(vgl. Crew, Michael
A./Kleindorfer, Paul R. 1992; zum vorzeitigen Verkauf von Anlagen
vgl. Küpper,
Hans-Ulrich/Pedell, Burkhard 2005).
Die Autoren danken Michael Crew für seine freundliche
Erlaubnis, für Teile des Beitrags auf frühere Veröffentlichungen mit Paul
Kleindorfer zurückzugreifen.
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